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geschrieben von: Redaktion am 28.02.2010, 09:32 Uhr
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Die kommunalpolische Erörterung von Sachverhalten unterliegt schon aus Gründen der praktizierten Demokratie im Bezirk einem Höchstmaß an Durchschaubarkeit für die interessierte Öffentlichkeit; die Grenzen des Schutzes von Persönlichkeitsrechten der beteiligten Akteure sind jedoch zu beachten. Insbesondere in Sitzungen von Ausschüssen treten mitunter Fälle der Verletzung des Datenschutzes auf, die vermeidbar sind. Deshalb gilt: Zur angemessenen Vorbereitung der Mitglieder und der Verwaltungsspitze auf die Tagesordnung einer Sitzung zählt auch, sich Klarheit über die Art und Weise des Transports einer Themenstellung zu verschaffen. Dabei ist insbesondere der rechtliche Rahmen der jeweiligen kommunalpolitischen Rolle zu berücksichtigen.
1. Grundsatz der Öffentlichkeit
Nach Art. 42 Abs. 3 VvB sind die Verhandlungen des Abgeordnetenhauses öffentlich. „Gerade die im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche ist wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus. Sie eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Verfahren sich nicht so ergäben.“1 Diese Verfahrensmaxime erstreckt sich nach Art. 44 Abs. 1 Satz 2 VvB auch auf die Ausschüsse des Parlaments, die grundsätzlich öffentlich tagen.
Hinsichtlich der BVV eröffnet Art. 69 Satz 3 VvB den Weg einfachgesetzlicher Bestimmungen. Davon hat der Gesetzgeber Gebrauch gemacht, indem § 8 Abs. 6 Satz 1 BezVG die Öffentlichkeit ihrer Verhandlungen als Grundsatz festschreibt. Während in der Praxis der Sitzungen des Plenums in den Bezirken eine Kollision mit dieser Transparenznorm selten(er) besteht, treten in den Veranstaltungen der von der BVV gebildeten Gremien solche Probleme mitunter auf.
2. Transparenz - Die öffentliche Ausschusssitzung
Nach § 9 Abs. 3 Satz 2 BezVG tagen die Ausschüsse (der BVV) öffentlich, soweit nicht die Geschäftsordnung für bestimmte Ausschüsse wegen der Besonderheit ihrer Aufgaben etwas Abweichendes bestimmt und soweit nicht ein Ausschuss wegen des Vorliegens besonderer Umstände für eine bestimmte Sitzung oder für Teile einer Sitzung die Öffentlichkeit ausschließt. Das Prinzip der Transparenz von Kommunalpolitik wird insoweit grundsätzlich auf die Sitzungen der Ausschüsse ausgedehnt. Dabei ist festzustellen, dass die einzelnen bezirklichen Vertretungen in unterschiedlichem Ausmaß die Möglichkeit nutzen, anlässlich der Entscheidung über die Bildung bzw. im Rahmen der geschäftsordnungsrechtlichen Regelungen bestimmte Ausschüsse ohne Ausnahme nichtöffentlich abzuhalten. Dies erstreckt sich im Regelfall auf die für Personal, Rechnungsprüfung, Grundstücksgeschäfte oder Eingaben und Beschwerden zuständigen Gremien. Die Begründung liegt auf der Hand: Die in diesen Ausschüssen zu behandelnden (und tatsächlich behandelten) Materien befassen sich wiederkehrend mit Informationen und Daten von natürlichen und/oder juristischen Personen, die schutzwürdig sind. Kritisch müssen dagegen personenbezogene Informationen, also Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person - (Klar-)Name, Geburtsdatum und -ort, Anschrift, Telefonnummern, Berufsangabe2 -, ohne vorherige Einwilligung der Betroffenen bzw. ohne vorherige Anonymisierung in öffentlicher Sitzung der Ausschüsse angesehen werden.
3. Gebot des Persönlichkeitsschutzes
Da die BVV Organ der bezirklichen Selbstverwaltung (Art. 72 VvB) ist und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung3 wahrnimmt, ist sie auch in den von ihr gebildeten Ausschüssen zweifellos gemäß § 2 Abs. 4 BlnDSG an die datenschutzrechtlichen Normen bei der Erhebung, Speicherung und Veröffentlichung von Daten (§ 4 Abs. 2 BlnDSG) gebunden, weil sie im weiteren Sinne wie eine sonstige öffentliche Stelle (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BlnDSG) zu behandeln ist. Bei der Gestaltung einzelner Tagesordnungspunkte werden - unabhängig von Drucksachen (also Ersuchen oder Empfehlungen) - häufig Gegenstände berücksichtigt, die Berichte über die Tätigkeit einzelner Träger oder Einrichtungen beinhalten. Dabei tritt das Problem der „Re-personifizierung“ konkreter Sachinformationen besonders in den Mittelpunkt der hier zu skizzierenden Überlegungen: Wird die Arbeit von solchen Institutionen im Ausschuss kritisch beleuchtet, ist die Verantwortung für Tun oder Unterlassen, das kommunalpolitisch bewertet wird, besonders der jeweiligen Leitung zuzurechnen. Vor allem, wenn der Träger, die Einrichtung o. ä. mit wenig Personal auszukommen hat (was im Bezirk bekanntlich zunehmend die Regel darstellt), fällt Kritik (selten Lob!) auf einzelne Personen. Ihr Verhalten wird - ggf. unter Nennung von Beispielen - politisch „zur Disposition“ gestellt. Dies berührt ohne Zweifel datenschutzrechtliche Fragen. Die Problematik wird verschärft, wenn die im Internet veröffentlichte Niederschrift der Sitzung Personennamen4 zum Inhalt hat.
4. Kontrollrecht
Unstreitig ist, dass die Thematisierung der Tätigkeit der Verwaltungsbehörde dem Kontrollrecht der BVV und ihrer Ausschüsse unterliegt. In Ausübung der Kontrolle kann die BVV nach § 17 Abs. 1 BezVG feststellen, ob gegen die Führung der Geschäfte Einwendungen zu erheben sind. Einem Ausschuss ist nach Absatz 2 der Vorschrift auf Verlangen (und als Vorbereitung der Ausübung dieses Kontrollrechts) vom Bezirksamt Auskunft zu erteilen und Einsicht in die Akten zu gewähren. Das Bezirksamt darf die Einsichtnahme nur unter bestimmten - hier nicht zu vertiefenden Umständen - verweigern. Der datenschutzrechtliche Ball liegt demnach in erster Linie im Feld des Bezirksamts. Mitunter werden jedoch bereits in Frageform Sachverhalte von Mitgliedern des Ausschusses offenbart, die ihnen (wie auch immer) zur Kenntnis gelangt sind und persönliche Daten zum Inhalt haben. Beispiele: „Müsste man bei einer Bezahlung nach Besoldungsgruppe A 15 nicht erwarten können, dass der Schulleiter Herr…?“ „Teilt das Bezirksamt meine Auffassung, dass die (einzige) Erzieherin beim Elternabend der Kita Pusteblume folgendes Gerücht in die Welt gesetzt hat: …?“ „Hat der Leiter der Kultureinrichtung (…) nicht offenkundig gegen geltendes Recht verstoßen, indem er bei der Beschaffung des wunderschönen Pianos auf eine Ausschreibung verzichtet hat?“
5. Pflichten und Verstöße
Auf die gewissenhafte Erfüllung seiner Obliegenheiten5 soll verpflichtet werden, wer, ohne Amtsträger zu sein, bei einer Behörde oder bei einer sonstigen Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, beschäftigt oder für sie tätig ist. Da die BVV - damit auch die Ausschüsse - Teil der Verwaltung des Landes Berlin ist, sind Bezirksverordnete in diesem Sinn zu verpflichten. Dabei sind sie auf die strafrechtlichen Folgen einer Pflichtverletzung hinzuweisen. Unstreitig zählt zur gewissenhaften Erfüllung der Obliegenheiten die in der Vorschrift nicht explizit genannte Verschwiegenheitspflicht6. Sie erstreckt sich auf Materien, die den Bezirksverordneten (und Bürgerdeputierten) in nichtöffentlicher Sitzung, durch Akteneinsicht o. ä. zur Kenntnis gebracht werden und schutzwürdige Informationen zum Gegenstand haben.
Von Interesse sind Rechtsfolgen, die an eine Pflichtverletzung geknüpft sind. Ein Verstoß kann strafrechtlich geahndet werden7. Zwar verweist die Literatur darüber hinaus im Verwaltungsverfahrensrecht auf die Sanktionsmechanismen des öffentlichen Dienstrechts (Entfernung aus dem Dienst, Besoldungsrückstufung, zeitlich befristete Kürzung der Bezüge, Verweis). Eine Anwendung kommt jedoch bei den durch die Einwohnerschaft gewählten Personen im Wesentlichen nicht in Betracht: Da bei Bezirksverordneten eine Abberufung (§ 86 VwVfG) oder die Reduzierung der Aufwandsentschädigung ausscheidet, sind Sanktionen außerhalb des Strafrechts äußerst begrenzt. Infrage kommt - als überwiegende Fallkonstellation - die Geltendmachung eines Beseitigungs- und Unterlassungsanspruchs (§ 1004 BGB), insbesondere ein Widerruf ehr- oder rufschädigender Äußerungen, die in Sitzungen mitunter fallen. Es bleiben letztlich die Ordnungsmaßnahmen, die aus dem Selbstorganisationsrecht (GO-BVV) resultieren bzw. daraus entwickelte Instrumente. Dazu zählen: schriftlicher Verweis, Zurechtweisung, Ermahnung, Rüge, Tadel durch den Vorsteher, kritische Würdigung im Ältestenrat, Aufforderung zur Verhaltensänderung verbunden mit der Erwartung einer Entschuldigung usw. Ordnungswidrigkeitsrechtliche Sanktionen scheiden aus, da in Berlin keine entsprechende gesetzliche Vorschrift besteht7.
6. Verantwortung
Eine besondere Verantwortung für Einhaltung der Verschwiegenheit bzw. den Schutz von Personen vor der Offenbarung personaler Informationen (Daten) tragen die Anwesenden einer Sitzung, in der - mitunter emotional und streitig - über bestimmte Sachverhalte diskutiert wird. In einer heftigen Debatte kann der Fall eintreten, dass „ungewollt“ personenbezogene Daten offenbart werden, die die kommunalpolitische Position untermauern sollen. Da gilt es, „kühlen Kopf“ zu bewahren. Zu erwarten ist die Beachtung datenschutzrechtlicher Prämissen insbesondere von der Verwaltungsspitze (und den darüber hinaus anwesenden Führungskräften). Hier ist ggf. eine unmittelbare9 Intervention erforderlich, um entsprechend bremsend zu wirken. Unterlassen sie diesen Eingriff, könnten sogar dienstrechtliche Konsequenzen drohen10. Darüber hinaus ist diese „Mäßigungsobliegenheit“ nach allgemeinen parlamentarischen Grundsätzen vor allem dem Vorstand des Ausschusses, der Sitzungsleitung, zuzurechnen. Dessen Aufgabe ist (als Vertretung des Vorstehers/der Vorsteherin) unstreitig, eine sachbezogene und rechtsfehlerfreie Ausschussdiskussion zu gewährleisten bzw. dafür Sorge zu tragen, dass die Mitglieder zu diesem Grundsatz so schnell wie möglich zurückkehren.
7. Aufgaben
Schließlich bleibt festzuhalten, dass die kommunalpolitische Erörterung, beinhaltet sie die konkrete Aufgabenwahrnehmung durch eine Einrichtung oder einen Träger, strukturell die Gefahr birgt, durch einen an Personen und deren Tätigkeit orientierten Begründungszusammenhang mit dem Datenschutz in Widerspruch zu geraten. Nicht nur deshalb sollte sich jedes Mitglied eines Ausschusses regelmäßig die Frage beantworten, welche Rolle die bezirksverwaltungsrechtlichen Normen den Akteuren zuschreiben:
Die BVV (und der jeweils von ihr gebildete Ausschuss) bestimmt nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BezVG die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks im Rahmen der Rechtsvorschriften und der vom Senat oder den einzelnen Mitgliedern des Senats erlassenen Verwaltungsvorschriften. Sie regt nach Satz 2 der Vorschrift Verwaltungshandeln an durch Empfehlungen und Ersuchen, kontrolliert die Führung der Geschäfte des Bezirksamts, entscheidet in den ihr vorbehaltenen Angelegenheiten und nimmt die in diesem Gesetz vorgesehenen Wahlen, Abberufungen und Feststellungen vor. Es handelt sich insoweit um strukturell-strategische Aufgaben, die mittels einer bestimmten kommunalpolitischen Haltung die Geschicke des Bezirks lenken (sollen).
„Soll (sinnvoll) Verwaltungshandeln angeregt werden, sind hinreichende Kenntnisse über den (formellen und materiellen) rechtlichen Rahmen sowie allgemein über Verwaltungsabläufe notwendige Voraussetzung. Dies stößt jedoch vielfach an die Grenze der Möglichkeiten von ehrenamtlichen Bezirksverordneten. Deshalb ist die Konzentration auf wesentliche Strukturfragen, Spezialisierung und Arbeitsteilung sowie ein kooperatives Verhältnis zur professionellen Verwaltung erforderlich. Die Vorschrift überträgt der BVV gerade nicht die Rolle einer „besseren“ Verwaltung.“11
Peter Ottenberg
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1 Korbmacher in Driehaus, VvB, Art. 42 Rz. 4
2 vgl. § 4 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten in der Berliner Verwaltung (Berliner Datenschutzgesetz - BlnDSG) in der Bekanntmachung der Neufassung vom 17. Dezember 1990 (GVBl. S. 16, 54), zuletzt geändert durch Artikel II des Gesetzes zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes und des Berliner Datenschutzgesetzes vom 30. November 2007 (GVBl. S. 598)
3 vgl. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Artikel 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Modernisierung von Verfahren im patentanwaltlichen Berufsrecht vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2827) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfGBln) vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735, 2898), zuletzt geändert durch § 14 des Gesetzes zur Anpassung landesrechtlicher Verweisungsvorschriften im Bereich des Kostenrechts vom 19. Juni 2006 (GVBl. S. 573)
4 solche Dokumente können von Suchmaschinen indexiert werden, (Klar-)Namen in Verbindung mit bestimmten Sachverhalten stehen insoweit einer unbestimmten Öffentlichkeit zur Verfügung
5 nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen (Verpflichtungsgesetz) vom 25. April 1974 (BGBl. I S. 489/GVBl. S. 873), zuletzt geändert durch § 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch vom 15. August 1974 (BGBl. I S. 1942/GVBl. S. 2009)
6 die Verschwiegenheitspflicht ist bezirksverwaltungsrechtlich nicht gesondert geregelt; das Kommunalrecht anderer Länder beinhaltet mitunter entsprechende Vorschriften. Ehrenamtlich Tätige sind z. B. nach § 21 Abs. 1 BbgKVerf zur Verschwiegenheit in Angelegenheiten verpflichtet, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich, besonders vorgeschrieben, von der Gemeindevertretung beschlossen oder vom Hauptverwaltungsbeamten (u. a. Bürgermeister, Landrat) angeordnet ist
7 in Betracht kommen jeweils nach dem Strafgesetzbuch insbesondere: § 133 Abs. 3 (Verwahrungsbruch), § 201 Abs. 3 (Verletzung der Vertraulichkeit des Wortes), § 203 Abs. 2, 4, 5 (Verletzung von Privatgeheimnissen), § 204 (Verwertung fremder Geheimnisse), § 353b (Verletzung des Dienstgeheimnisses und einer besonderen Geheimhaltungspflicht), § 355 (Verletzung des Steuergeheimnisses), § 357 (Verleitung eines Untergebenen zu einer Straftat)
8 anders z. B. im Umland: Nach § 25 Abs. 5 BbgKVerf kann die schuldhafte Verletzung der Verschwiegenheitspflicht mit einem Ordnungsgeld bis zu 1.000 Euro geahndet werden
9 eine „unverzügliche“, also eine Reaktion ohne schuldhaftes Zögern, ist ggf. nicht hinreichend. Um weitere Datenschutzverstöße zu verhindern (und das Ausschussmitglied vor weiteren Rechtsbrüchen zu „bewahren“), muss ggf. ohne Berücksichtigung der Redeliste usw. ein entsprechender Zuruf erfolgen, die Sitzung unterbrochen werden usw.
10 diese (nicht ganz) überraschende Auslegung erschließt sich ohne weiteres, wenn es um einen Fall der Offenbarung schutzwürdiger Daten durch die jeweilige Dienstkraft selbe ginge; wird gegen die Verschwiegenheitspflicht durch Unterlassen verstoßen, müsste die Dienstbehörde jedoch prüfen, ob es zumutbar und möglich gewesen wäre, die „Bloßstellung“ zu verhindern
11 Ottenberg, BezVG, § 12 Rdnr. 5; zu dem Bezirk, in dem Chaos in einer Ausschusssitzung zu diesem Artikel führte, hat der Autor auch zwanzig Jahre nach seinem dortigen beruflichen Wirken ein besonderes Verhältnis, das ihm vorliegend „das Herz bluten lässt“…
Wir danken Peter Ottenberg für seinen Beitrag.
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